«Немногие темы вызывают так много разговоров и так мало действий»
Бездействие Совета Безопасности ООН в отношении вторжения России в Украину вновь разожгло давно тлеющий глобальный запрос на капитальный ремонт главного на планете органа по обеспечению мира и безопасности, пишет Стюарт Патрик. Президент США Джо Байден раздул эти угли в своем выступлении на Генассамблее ООН в сентябре 2022 года. Повторив, что США давно выступают за «увеличение числа как постоянных, так и непостоянных членов» Совбеза, он добавил новый поворот: теперь Америка поддерживает постоянное членство не только для Японии, Германии и Индии, но и «для стран Африки, Латинской Америки и Карибского бассейна». Неожиданное заявление Байдена запустило новый виток дискуссии вокруг извечной и, казалось бы, неразрешимой проблемы реформы Совбеза.
Немногие темы вызывают так много разговоров и так мало действий, как реформа Совбеза ООН. В декабре 1992 года Генассамблея создала рабочую группу с открытым составом для контроля за справедливостью представительства в Совбезе. Спустя более трех десятилетий этот орган продолжает собираться — без сколько-нибудь заметных результатов. В октябре 2008 года ООН официально санкционировала межправительственные переговоры по «вопросу справедливого представительства и расширения состава Совбеза». Но и эти дискуссии оказались бесплодными.
Удары по легитимности и авторитету Совбеза были нанесены и ранее — в их числе злополучное решение США вторгнуться в Ирак в 2003 году. Но наглая агрессия России против Украины в феврале 2022 года с сохраняющимся правом вето усилили и даже радикализовали запрос на перемены. «Где эта безопасность, которую должен гарантировать Совет Безопасности?» — заявил президент Украины Владимир Зеленский в апреле 2022 года. В воздухе повис еще один вопрос: обречена ли ООН, как и Лига Наций, оказаться на свалке истории?
«Запрос на реформу ООН будет усиливаться»
Стремление к реформе абсолютно понятно. Спустя почти восемь десятилетий существования Совбеза ООН в нем состоят все те же пять постоянных членов (Permanent Five или P5) — Китай, Франция, Россия (правопреемница Советского Союза), Соединенное Королевство и Соединенные Штаты. Однако после 1945 года на мировой арене появились такие крупные игроки, как Индия и Бразилия, не говоря уже о Японии и Германии, давно реабилитированных агрессорах Второй мировой войны. Несмотря на то, что общее число членов ООН с тех пор увеличилось почти в четыре раза (с 51 до 193 государств) благодаря деколонизации и распаду многоэтнических государств, состав Совбеза расширялся только один раз, в 1965 году. Тогда количество непостоянных (выборных) членов увеличено с шести до десяти (а общий состав совета, соответственно расширился до 15 членов).
Каждая из стран P5 сохраняет за собой право вето, позволяющее ей в одностороннем порядке блокировать резолюции Совбеза, противоречащие ее национальным интересам (как это сделала Россия в отношении Украины). Результатом является частый паралич совета, усугубляемый нарастающим геополитическим соперничеством между западными демократиями и авторитарными Китаем и Россией. Для огромного количества правительств и граждан мира Совбез сегодня выглядит беспомощным и несправедливым органом, где доминируют безответственные и непредставительные силы, склонные злоупотреблять своим положением, а не защищать мир. К сожалению, члены ООН расходятся во мнениях относительно содержания назревшей реформы. В силу этого дипломатического тупика Совбез застыл как насекомое в янтаре.
Препятствия на пути реформы Совбеза колоссальны. Среди них — высокие процедурные препятствия для внесения поправок в Устав ООН; расхождения в позициях государств-членов по поводу приемлемого размера и условий возможного расширения; разногласия по поводу действующих положений о праве вето и их возможное распространение на любых новых постоянных членов; сомнения в том, что расширение, даже если оно сделает Совбез более представительным, улучшит его работу. Любые серьезные изменения потребуют одобрения двух третей членов ООН, включая каждого из P5, а также приведение в соответствие национального законодательства. Учитывая также усиливающееся геополитическое соперничество и углубляющуюся политическую поляризацию во многих странах, перспективы обновления Совета кажутся призрачными.
Тем не менее, запрос на реформу ООН, несомненно, будет усиливаться по мере того, как распределение власти и характер угроз безопасности будут все дальше отклоняться от точки, достигнутой в 1945 году. Это делает особенно актуальным изучение меняющегося дипломатического ландшафта и потенциальных путей разрешения кризиса ООН.
Взгляд на реформу Совбеза: три блока
Так или иначе практически все члены ООН одобряют реформу Совета, отмечает Стюарт Патрик, но расходятся во мнениях относительно того, должна ли ее основная цель заключаться в использовании возможностей крупных держав или в установлении справедливого глобального представительства.
В зависимости от позиции страны можно разделить на три блока. Первый — это так называемая коалиция G4, в которую входят четыре основных претендента на постоянное членство в совете: Бразилия, Германия, Индия и Япония, а также их сторонники. Они добиваются того же статуса, что и сейчас имеет P5, хотя и проявляют некоторую гибкость в отношении права вето; также они выступают за два постоянных места для Африки. Второй блок — это коалиция Uniting for Consensus (UFC), которую возглавляют региональные соперники G4, включая Аргентину, Мексику, Италию, Польшу, Пакистан, Южную Корею и Турцию и другие. UFC выступает за расширение непостоянного выборного состава Совета с 10 до 20. Третий крупный блок — African Union (AU). Его пятьдесят четыре члена по-прежнему привержены так называемому «консенсуса Эзулвини» 2005 года, который настаивает на предоставлении континенту двух постоянных мест с полным правом вето, а также по крайней мере трех дополнительных непостоянных мест.
Больше всего тормозят возможные реформы постоянные члены Совбеза. Каждый из P5 полон решимости сохранить свое постоянное место и право вето, хотя и их позиции по реформе совета существенно различаются. Россия скептически относится к добавлению постоянных мест, так как видит в этом ослабление своего глобального статуса — инстинкт, усиленный ее относительным упадком и дипломатической изоляцией. Китай тоже противится появлению новых постоянных членов, проявляя особую неприязнь к своим региональным оппонентам, Индии и Японии. Пекин готов лишь к расширению непостоянного состава Совета. Франция и Великобритания продвигают своего рода временное решение: новую категорию долгосрочных мест, которые в конечном итоге могут стать постоянными (хотя и без права вето).
США исторически поддерживали умеренное расширение как постоянных, так и непостоянных мест, с оговоркой, что максимальное число членов не должно превышать 21. Есть большой соблазн воспринять недавнее заявление Байдена как поверхностный и малорискованный шаг — форму политического перформанса, направленную на завоевание благосклонности неопределившихся стран в условиях новой холодной войны, в то время как США по-прежнему уверены, что подлинная реформа никогда не состоится. Но независимо от искренности намерений Вашингтона, конкретный подход усложнил задачу другим странам или региональным альянсам; они больше не смогут прикрываться двусмысленными заявлениями США, а будут вынуждены выкладывать все карты на стол. Так, Совет особенно архаичен и несправедлив в отношении Африки, но African Union, выступающий за два постоянных места в Совбезе, не смог указать, какие страны должны занять эти места.
Является ли война в Украине достаточным геополитическим потрясением?
Предположение о том, что реформированный Совбез обязательно будет более эффективным, менее разделенным и более склонным к реальному решению современных проблем безопасности, ошибочно, полагает Александра Новоселофф (Centre Thucydide, Université Paris-Panthéon-Assas), прежде всего потому, что цели репрезентативности и эффективности находятся в противоречии. Глобальные дебаты о расширении Совбеза в значительной степени обусловлены опасениями по поводу его репрезентативности. Однако задача Совбеза, по Уставу, «действовать от имени» всех государств-членов ООН, «чтобы обеспечить быстрые и эффективные действия». При ближайшем рассмотрении кризис легитимности совета объясняется не столько его отсутствием репрезентативности, сколько тенденцией его наиболее могущественных членов полностью обходить совет в пользу односторонних действий (например, Косово в 1999 году, Ирак в 2003 году или Украина в 2022 году). Совет может функционировать должным образом только в том случае, если его постоянные члены будут едины в выполнении своей функции в соответствии с Уставом ООН по поддержанию международного мира и безопасности.
Ни одно положение Устава ООН не вызывает большего возмущения, чем право вето, которое позволяет P5 не только блокировать коллективные действия, но и ограждать себя и своих союзников от ответственности. Однако шансов на его отмену мало. ООН была создана, говоря словами преамбулы Устава ООН, «чтобы избавить грядущие поколения от бедствий войны», но ее высшей целью остается предотвращение катастрофической войны между великими державами, включая гарантию того, что сила принуждения ООН никогда не может быть обращена против них. Более реальная перспектива состоит в том, чтобы попытаться ограничить его фактическое использование. Франция и Великобритания, например, не пользовались своим правом вето с момента окончания Холодной войны.
Наиболее вероятным сценарием является ухудшение статус-кво, резюмирует Стюарт Патрик. Международные институты невосприимчивы к фундаментальным изменениям: однажды созданные, они и дальше воспроизводят укоренившиеся интересы; трансформационные изменения в мировой политике, как правило, происходят после катастроф, когда разрушительный кризис ослабляет привязанность к существующим порядкам и побуждает акторов рассматривать новые нормы, правила и рамки. Неслучайно Совет Безопасности (и сама ООН) возник после самой кровопролитной войны в мировой истории. Актуальный вопрос сегодня заключается в том, является ли война в Украине достаточным геополитическим потрясением, чтобы спровоцировать еще один момент созидания. Большинство опрошенных исследователей считают, что это не так.
Ставки очень высоки. На горизонте просто нет ничего, что могло бы заменить ООН, при всех ее огромных недостатках. Восприятие растущей нелегитимности Совбеза среди более широкого круга членов ООН может привести к массовому несоблюдению его резолюций, в том числе тех, которые касаются контроля над вооружениями и санкций. Мир в XXI веке отчаянно нуждается в здоровом многостороннем органе, основанном на международном праве и способном продвигать глобальный мир. Было бы неприемлемо позволить Совету Безопасности ООН повторить судьбу ушедшей в прошлое Лиги Наций. Нужно адаптировать его к новым глобальным реалиям, с которыми мы сталкиваемся.
