ОБСЕ — это особенная международная организация, прежде всего из-за сложности ее истории. Она началась как конференция: Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) в 1975 году, и только в декабре 1994 года, на саммите в Будапеште было принято решение о преобразовании СБСЕ в ОБСЕ, и официально новая организация начала действовать с 1 января 1995 года. ОБСЕ — это региональная (а не глобальная) организация: в нее входят 57 государств включая и Канаду, и США, и страны бывшего СССР, включая Россию, и страны Центральной Азии. Организация имеет свои корни в моделях Холодной войны — как форум диалога между «восточным блоком», во главе которого была СССР, и «западным блоком» во главе с США.
В отличие от Совета Европы, ОБСЕ никого не исключает; у ОБСЕ нет механизма исключения страны. Благодаря этому ОБСЕ — одна из немногих официальных платформ, где одновременно представлены как западные страны, так и Россия. Это не значит, что они друг с другом общаются, но, по крайней мере, они могут физически находиться в одном зале. Нельзя сказать, что есть диалог, но какие-то параллельные монологи звучат.
У ОБСЕ три основные задачи: политико-военное измерение, экономико-экологическое измерение и человеческое измерение. Для нас, как юристов по правам человека, последнее направление самое важное, потому что человеческое измерение посвящено прежде всего защите прав человека, верховенства права, демократии и соблюдению всех обязательств ОБСЕ. Звучит это достаточно оптимистично, но проблема организации заключается в том, что она строится на принципе консенсуса. Это означает, что любое решение, которое принимается в рамках ОБСЕ, должно получить консенсус всех 57 стран-членов, что сложно даже в стандартных условиях, когда все друг другу нравятся, и это практически невозможно в такой ситуации, когда отношения между различными акторами напряженные. Сейчас ОБСЕ имеет определенную ценность как платформа для встреч, куда приезжают государства и выступают, но, к сожалению, принимать решения — даже по бюджету — не получается, потому что всегда находится кто-то в меньшинстве, кто эти решения блокирует.
В ОБСЕ до 2022 года на основе консенсуса была создана специальная миссия по мониторингу ситуации в Украине. Но после начала полномасштабного вторжения в 2022 году консенсус по этим вопросам невозможен; специальная миссия вынуждена была прекратить свою деятельность, и нет шанса, что она продолжится. То есть, именно идея консенсуса блокирует всю активность, в частности, любые решения, связанные с конфликтом России и Украины.
При этом в ОБСЕ, в рамках первого и третьего (то есть человеческого) измерения есть несколько механизмов, которые не требуют наличия консенсуса. Все эти механизмы появились в рамках золотого периода 1990-х годов, когда возник благоприятный момент; сегодня это было бы невозможно. Но не все механизмы оказались успешными. Один из них — механизм Валлетта — был создан, чтобы решать споры между странами-участниками ОБСЕ в политико-военной плоскости. Полезно знать, что он существует, но по факту не обладает никакой ценностью и никогда не использовался на практике. Чуть лучше ситуация у Берлинского механизма — это политический инструмент, который позволяет государствам-участникам в условиях серьезного кризиса запросить разъяснения у другой страны и, при необходимости, созвать чрезвычайную встречу Комитета старших должностных лиц (Старшего совета). Использовали его два раза в контексте войны в бывшей Югославии в 1991 году и в контексте войны в Нагорном Карабахе в 1993-м.
Еще два механизма относятся к третьему, человеческому измерению. Первый — Венский механизм. Он применяется, когда одно государство-участник подозревает, что другое государство может иметь какие-либо проблемы по части уважения международного гуманитарного права или прав человека. В этом случае заявитель может инициировать диалог с этим другим государством и запросить его предоставить отчет о ситуации на его территории. При этом не существует механизма приведения в исполнение: если другое государство вам не отвечает, на этом все заканчивается, и сделать ничего нельзя. Россия инициировала этот механизм в отношении операции НАТО в Косово. Применялся механизм и в отношении самой России — ее просили предоставить отчет по ситуации с правами человека, прежде всего речь шла о политзаключенных. Российская Федерация даже не ответила на этот призыв. Ситуация была чуть лучше в Грузии — грузинским властям также был направлен список вопросов, посвященных внутренней ситуации в стране. И Грузия, по крайней мере, начала участвовать в диалоге. То есть данный инструмент может быть полезным, но у него есть свои ограничения, потому что прежде всего зависит от желания стороны сотрудничать, и как только вы ответы на вопросы получаете, на этом механизм прекращает свою работу.
Последний механизм, который я использую чаще всего, это так называемый Московский механизм. Документ о его создании был принят в Москве в 1991 году на конференции ОБСЕ; у этого есть определенная символическая ценность, потому что чаще всего механизм запускался как раз в связи с Российской Федерацией. Хорошая иллюстрация того, что жизнь лучший драматург. Природа этого механизма несколько иная: это не чисто межгосударственный механизм, он не предполагает дипломатических переговоров между государствами. Московский механизм дает право любой стране-участнице инициировать данный механизм и составить группу экспертов по конкретному вопросу, связанному с нарушением прав человека. В списке есть 86 экспертов из 19 стран — ровно одна треть стран-участниц назначила своих экспертов для работы в рамках Московского механизма, другие страны по разным причинам экспертов не назначили. Эксперты формируют группу, которая занимается поиском и проверкой фактов, а также может провести юридическую оценку того, что происходит на территории страны по части нарушения международного права.
Есть две формы Московского механизма — консультативная (предполагает согласие страны, на территории которой происходят предполагаемые события, после чего в страну для подготовки отчета выезжает миссия из трех докладчиков) и адверсальная (выбирается, когда государство не соглашается с использованием этого механизма, в этом случае выбирается один докладчик, которому не разрешено приезжать в страну, он занимается подготовкой фактов удаленно).
В течение первых 30 лет существования Московского механизма он инициировался девять раз: в связи с гражданской войной в Боснии и Герцеговине в 1992 году, в связи с войной в Косово в 1999 году, в связи с нарушениями прав человека в Чечне в 2018 году, в связи с нарушением прав человека в Беларуси в 2020 году. Большинство из этих случаев не предполагали включения консультативного механизма, потому что ни Беларусь, ни Россия, естественно не соглашались на его использование. Но когда в отношении Эстонии и Молдовы проверяли факты, связанные с защитой прав меньшинств, механизм был консультативный.
При этом за последние три года данный механизм инициировался уже семь раз — то есть практически столько же раз, сколько и за последние 30 лет. Пять раз он инициировался в связи с военными преступлениями на территории Украины, и дважды — в отношении Беларуси. Вызывался этот механизм без согласия территориального государства, то есть ни Россия, ни Беларусь, естественно, не были довольны инициацией данного механизма, и поэтому они не позволяли соответствующим докладчикам посещать страну.
Я единственная, кто участвовал в составлении всех пяти отчетов по Украине. Мы всегда ездили в Украину — кроме первой миссии, это был март 2022-го года, и нам было непонятно, возможно ли вообще попасть на территорию страны. Но после этого мы ездили в Киев, часто были и в Гостомеле, и в Ирпене, общались там с людьми. Помимо живых свидетельств, мы всегда пишем два письма, одно Украине, другое России, запрашивая кооперацию. Россия ответила на первый запрос, сообщив нам, что сотрудничать не будет, на все остальные обращения они даже не отвечают. Однако мы всегда стараемся брать российские источники в том числе, и всегда изучаем открытые источники двух сторон. После миссии в течение трех недель подается отчет, а затем его представляют на постоянном совете. Это, кстати, всегда забавное упражнение, потому что участвующие государства выражают свою позицию, и обычно большое число государств, представляющих тот же Европейский союз и их союзников, они выражают поддержку этому отчету. А одно государство — Российская Федерация — всячески критикует и сам отчет, и механизм и все, что с ним связано.
К каким выводам мы пришли? Наверное, банальным, неудивительным, к тому, чего все ожидали. Ситуация максимально очевидна. Но, мне кажется, все равно в нашей работе есть своя ценность. Дело в том, что мы выпускаем достаточно богатый, хороший, наполненный отчет; мы демонстрируем, что наши выводы основаны на систематической и массовой практике. Мы не говорим о каких-то индивидуальных нарушениях, об отдельных изолированных случаях нарушения прав человека и международного гуманитарного права. Мы ведем речь о серьезных закономерностях, паттернах совершаемых правонарушений. Также мы находим подтверждения и обоснования того, что Россия совершает преступления против человечности и военные преступления. Основные правонарушения, которые мы наблюдаем: Российская Федерация не признает военнопленными тех, кто ими является, а также систематически прибегает к пыткам. Кажется, будто создана буквально культура насилия и пыток, и оно происходит на всех этапах.
Московский механизм легко инициировать, он достаточно гибкий. Плюс это инструмент быстрой реакции: отчет вы получаете буквально в течение месяца. Однако, есть у механизма и свои ограничения. Не получается успеть все. Эксперты предоставлены сами себе. С одной стороны, это здорово, потому что дает им дополнительную независимость, но учитывая, что время ограничено, ресурсов нет, никто не помогает, могут быть сложности в решении этой задачи, потому что тема необъятная. Кроме того, в течение трех недель не получается осуществлять долгосрочный мониторинг. Например, независимая комиссия ООН по расследованию преступлений в Украине располагает и временем, и ресурсами, и к одной и той же теме может возвращаться постоянно. А московский механизм — это такой ad-hoc инструмент. Еще одна проблема — Российская Федерация сохраняет молчание, необходимо полагаться на другие ресурсы в этом случае.
Ну и, наконец, нет последовательного пути после представления отчета. Мы не знаем, соблюдает ли кто-либо рекомендации из наших отчетов. Мы не можем быть в этом уверены. Бывает такое, что в рамках постоянного совета мы рассказываем о новом отчете, человек из ОБСЕ ответственный по стране знает про этот отчет, а все остальные не знают. Важно, чтобы отчет был известен, чтобы он читался политиками, международными организациями, судебными органами, общественностью, некоммерческими организациями. Второе — требуется коллективное давление на Российскую Федерацию. Перестаньте депортировать детей, перестаньте обращаться нежелательным образом к гражданским лицам. Мы знаем, что коллективное давление есть, но у него есть свои ограничения. Третье — поддержка людей. Речь не только о поддержке непосредственно Украине, как государству, но и жертвам этих жестоких правонарушений.
Есть потребность в систематическом контроле всего, что мы публикуем, потому что если наши рекомендации не имплементируются, и предыдущие механизмы никак не влияют на общую ситуацию, то смысла продолжать, учреждать и инициировать механизм за механизмом нет.
