Босния: Почему достигнутый мир хрупок и как его удержать

Существование Боснии и Герцеговины до сих пор вызывает вопросы — несмотря на то, что прошло уже почти три десятилетия после завершения кровопролитного вооруженного конфликта в этой стране. Этот конфликт был спровоцирован элитами и столкнул между собой бошняков (мусульман), боснийских хорватов (католиков) и боснийских сербов (православных), что явно противоречило традициям боснийского общества, столетиями мирно сосуществовавшего под идеями «единства в многообразии».

Успех Дейтонского мирного соглашения и Приложения IV, содержавшего конституцию Боснии, его сторонники объясняют единственным аргументом: соглашение обеспечило прекращение войны между тремя народами. Это сильный аргумент, но только до тех пор, пока в нем не обнаруживается неизбежный риск — риск возможного возобновления вооруженного конфликта. Есть и другие серьезные проблемы, с которыми сталкивается Босния и Герцеговина: широко распространенная коррупция среди высшего руководства, стагнация в политике и экономике, усугубляемая этническими разногласиями, отсутствие доверия к лидерам, которые должны представлять интересы народа. Это поднимает важные вопросы о том, насколько серьезны эти риски для существования и благополучия страны. Какую роль играет действующая боснийская конституция? Как можно минимизировать текущие и будущие риски? Отчасти я касаюсь этой темы в своей новой книге Constitution of the People; and How to Achieve It.

Прошедший год выдвинул экзистенциальные риски для Боснии на первый план. Политические лидеры Республики Сербской, одного из двух регионов Боснии, охватывающего почти половину территории страны, вновь начали активно продвигать идею отделения от Боснии. Эти усилия поддерживаются националистическими группами из Сербии, Хорватии и даже далекой России, у каждой из которых там свои интересы. В то же время предложения о конституционных реформах, которые продвигаются этнонационалистическими партиями, еще больше разделяют страну и отдают приоритет групповым правам над индивидуальными, вместо того, чтобы способствовать единству и сотрудничеству. Реформа, которая должна основываться на инклюзивности, обоснованности и уважении к правам человека, остается недостижимой: многие простые люди и национальные меньшинства (то есть граждане, которые не заявляют о себе как о членах какого-либо из трех конституирующих народов) полностью лишены возможности участвовать в политической жизни. Многие решения Европейского суда по правам человека с требованиями восстановления равенства и недискриминации в отношении участия евреев, рома и других меньшинств в политической жизни, остаются невыполненными.

Тем временем государства-члены ЕС в частном порядке обмениваются «неофициальными документами», поддерживающими идею перекройки границ в Юго-Восточной Европе, дальнейшей сегрегации Боснии и/или раздела Боснии по этническому признаку. Именно такие замыслы элит спровоцировали вооруженный конфликт 1992−1995 годов. Однако публично ЕС заявляет о своей приверженности территориальной целостности и суверенитету Боснии как своего потенциального члена в неопределенном будущем.

Босния застряла в замороженном конфликте: это означает, что конфликт не урегулирован и продолжается, хотя активных боевых действий нет. ООН и Верховный представитель по Боснии и Герцеговине наконец-то согласился с тем, что давно обсуждалось экспертами. Лидеры этнонационалистов намеренно оставляют нерешенными некоторые ключевые вопросы послевоенного периода. К ним относятся такие вещи, как территориальный контроль, возвращение перемещенного населения и присвоение гражданских, социальных и культурных пространств определенным этническим группам. Верховный представитель даже пошел еще дальше и признал, что «многоэтническое и разнообразное общество, существовавшее до конфликта, практически исчезло». Оно, может, и не исчезло, но конституционная структура Боснии, безусловно, работает на его подавление и препятствует коллективным действиям населения в целом.

Конституция Боснии была навязана гражданам Боснии как внутренней, так и международной элитой. Люди были лишены права голоса при ее создании под предлогом того, что они исторически питают друг к другу этническую неприязнь. Конституция обсуждалась теми же людьми, которые были ответственны за войну, и, к сожалению, это только усугубило раскол в стране и ослабило ее. Она обеспечила равенство трех этнических групп посредством строгих правил разделения власти между элитами. Право вето, строгие этнические квоты и децентрализованные полномочия — всем этим обладают исключительно политические элиты трех этнических групп. Например, еврей, рома, мусульманин из Республики Сербской или боснийский серб из Федерации Боснии и Герцеговины (регион, занимающий другую половину территории страны) не могут претендовать на пост президента.

Поддержание функционирования такого государства обходится слишком дорого. В Боснии с населением всего 3,53 миллиона человек самое большое количество президентов, премьер-министров и министров на душу населения в мире. На государственное управление расходуется до 55% государственного бюджета, около 3% ВВП страны. Все усилия по реформированию конституции были предприняты политическими лидерами, и все потерпели неудачу. По емкому выражению экспертов, это «картель по поддержанию мира».

Политические элиты утверждают, что они добросовестно представляют свои сегрегированные этнонациональные сообщества, но, как это ни парадоксально, остаются изолированными от любого значимого взаимодействия с ними. Ирония в том, что большая часть сегрегации произошла в результате международных преступлений. Возникает следующий вопрос: может пора рассмотреть другое конституционное будущее для страны? Что может убедить этнонационалистические элиты, которым выгодна нынешняя институциональная структура, отказаться от нее? Могут ли люди быть архитекторами своей собственной демократической судьбы?

Нарратив о ненависти на основе этнической принадлежности легко развенчивается пестрой полиэтнической тысячелетней историей Боснии. На протяжении большей части своей истории боснийский народ находился под сильным влиянием иностранных держав, лишавших его субъектности. Но даже несмотря на это, боснийская история де-факто основана на участии, примирении и терпимости. Противоположная точка зрения не подтверждается доказательствами, по крайней мере, до конца 1980-х годов. Если люди на мгновение становятся непримиримыми или нетерпимыми, это происходит вследствие вооруженного конфликта, но не является свойством их политической культуры. Послевоенный курс был усилен конституционной структурой, согласованной — или, скорее, навязанной — Дейтонским соглашением. Но нет никаких причин, по которым такое положение дел должно оставаться неизменным. Всегда есть возможность для перемен там, где есть для этого потенциал — как в Боснии.

Если политическая культура народа ориентирована на примирение, демократию и доверие к различиям, не нужно бояться возможности изменить конституцию. Одним из возможных вариантов здесь может быть так называемая «возобновляемая конституция» (revolving constitution) — учитывающая возможность постепенных изменений с течением времени. Так, через референдумы, гражданские инициативы, совещательные собрания на регулярной основе боснийский народ сможет решить, должны ли быть приняты какие-либо изменения. Такой подход мог бы внести гибкость в политическую жизнь в Боснии, и дать возможность катализировать эволюционные результаты в краткосрочной перспективе. Как минимум это не принесет никакого вреда. А в лучшем случае у всех будет возможность получить усовершенствованный вариант конституции. В предпочтениях народа и элиты действительно можно найти точки пересечения.

Босния не может позволить себе откладывать вопрос конституционного урегулирования. Одна из вполне реальных перспектив текущего кризиса — крах государства, другая — возвращение к насильственному конфликту; оба сценария сопряжены с серьезными рисками, учитывая недавние события. Если люди в Боснии гораздо более сговорчивы, чем представляющие их этнонационалистические лидеры, то предположение, на котором построены нынешние конституционные механизмы, не просто неверно, оно помогает сохранять коллективное социально-экономические и политические проблемы.

Сейчас в Боснии ведутся дискуссии об изменении конституции только путем корректировки конкретных конституционных положений. Парадокс заключается в том, что принятие этих поправок по-прежнему маловероятно, учитывая особые гарантии, предоставленные трем конституирующим народам. У политической элиты мало стимулов идти на компромисс; они продолжают получать выгоду в виде внешних дотаций и гарантий безопасности. Любая попытка реформ рассматривается как попытка подорвать позиции одной элитной группы за счет другой (по крайней мере, именно так этнонационалистические лидеры представляют предложения о реформах своим этническим группам). Это классическая политика «разорения соседа».

Возможность внесения поправок в конституцию при подлинном гражданском участии, при наличии стимулов, предоставляемых внешними субъектами, могла бы запустить процесс изменений. У миротворцев как внутри страны, так и вне ее есть историческая возможность: способствовать проведению умеренных, инклюзивных и гибких реформ. Процесс, возглавляемый самими жителями Боснии, может изменить политические действия и поведение как народа, так и политических элит. Впоследствии Босния может даже стать примером для других полиэтнических государств.