«Национальное государство слишком мало для больших проблем и слишком велико для маленьких»

Идея создания всемирного федералистского государства сегодня может звучать как экзотическая инициатива, но всего полвека назад ее поддерживали выдающиеся деятели, включая Черчилля и Ганди. Между тем сейчас, когда неспособность национальных государств справляться с коронавирусным кризисом или изменением климата стала очевидной, эта идея актуальна как никогда, уверены исследователи Джонатан Блейк и Нильс Гилман (Berggruen Institute). В своей статье они рассказывают, чем планетарные проблемы отличаются от глобальных, какую опасность несут в себе неудачи национальных и международных институтов, и как именно нужно перестроить мировую систему управления, чтобы на планете можно было продолжать жить.

«Мое государство меня подвело»

Многие проблемы сегодняшнего и завтрашнего дня — от растущего уровня моря до распространения невидимых вирусов — планетарные по своей сути и масштабу. Чего не скажешь о национальных государственных институтах, которые должны эти проблемы решать. Масштаб вызовов несоизмерим с нашей способностью справляться с ними. В итоге планетарные проблемы, такие как, например, изменение климата или пандемия, остаются неконтролируемыми — и неподконтрольными. 

В то же время, эффект, который эти и другие проблемы оказывают на человечество, как правило, локальный. Мы воспринимаем их не как абстрактные планетарные проблемы, а как вполне локальные угрозы. Коронавирус — это общемировое событие, но разрушает наши сообщества он вполне на низовом уровне, заставляя нас оставаться дома, вынуждая бары и рестораны закрываться и подвергая риску наших друзей и родных. 

Пандемия научила нас тому, что национальные правительства не справляются с управлением ни на планетарном, ни на локальном уровне. То же самое происходит и с проблемой изменения климата. Выбросы парниковых газов происходят на планетарном масштабе, в то время ее влияние варьируется в зависимости от местности. Но ясно, что ни проблема, ни ее последствия не вписываются в национальные границы.

С одной стороны, национальные государства не могут самостоятельно смягчить последствия изменения климата, поскольку это требует коллективных действий в планетарном масштабе. При этом существующее многостороннее управление в этой сфере, закрепленное в Парижском соглашении, к которому недавно снова присоединились США во главе с Байденом, полагается на добровольное согласие суверенных национальных государств.

С другой стороны, национальные государства не в состоянии справиться и с адаптацией к изменению климата: Лос-Анджелес, Майами и Миннеаполис совершенно по-разному подвержены его влиянию, и требуют разного подхода. Фактически, климатические воздействия этих городов имеют больше общего с городами других национальных государств (например, Кейптауном, Даккой и Москвой соответственно), чем друг с другом. 

От экономической нестабильности до общественного здравоохранения — национальное государство плохо оснащено для решения как проблем, имеющих планетарный охват, так и их последствий для локальных сообществ. Неспособность национального государства к эффективному управлению, в свою очередь, приводит к кризису легитимности. Люди во всем мире пришли к выводу, что институт, непригодный для решения проблем, не заслуживает лояльности. Растущее недовольство уже привело к политическим потрясениям в США, Европе, на Ближнем Востоке, в Южной Азии и Латинской Америке. Жители самых разных стран разделяют основополагающее убеждение: мое национальное государство меня подвело.

Как заметил еще в 1977 году социолог Дэниел Белл, «национальное государство слишком мало для больших жизненных проблем и слишком велико для маленьких». Нам нужна система управления с несколькими уровнями институтов, которые будут работать над проблемами разного масштаба, не подчиняясь национальным государствам.

«Вместо всемирного федералистского государства возникли многочисленные многосторонние институты»

Национальные государства стали доминирующей формой политической организации только во второй половине XX века. Еще в 1940-х годах почти половина населения мира управлялась другими видами суверенных образований: колониями, мандатами, империями, протекторатами, зависимыми и подопечными территориями, вольными городами, сюзеренитетами, доминионами.

Когда в 1947 году в Нью-Йорке проектировалось здание Организации Объединенных Наций, в зале общих собраний были предусмотрены места только для 70 государств-членов (на тот момент их было 57). Это число было превышено всего через три года после открытия здания в 1952 году. К 1976 году насчитывалось 147 членов, и с тех пор к ним ежегодно добавлялся в среднем еще один; сегодня их 193. За эти десятилетия, национальное государство стало единственной общепризнанной легитимной формой суверенитета и основным институциональным механизмом, посредством которого организуется управление.

В первые послевоенные годы далеко не все стремились стать независимым государством. Многие колонии, особенно в Африке и Карибском бассейне, предпочли бы быть включенными в состав государств всеобщего благосостояния, которые затем создавались их колониальными правителями в Европе. Но в итоге гегемония национального государства была усилена, поскольку оказалась лучшим средством для реализации подписанного постколониального проекта: достижения экономического развития и модернизации, часто красноречиво называемых «построением нации».

Незадолго до послевоенного подъема национального государства многие выдающиеся лидеры указывали в противоположном направлении, предполагая, что лучший подход к управлению глобальными рисками (прежде всего, угрозой повторяющихся мировых войн) должен предполагать объединение суверенитета на глобальном уровне. Практически забытое сегодня Всемирное движение федералистов в эти годы отвергло идею суверенитета как «миф» и предложило концепцию «всемирного федерального правительства».

Это была не какая-то маргинальная идея: Альбер Камю, Уинстон Черчилль, Альберт Эйнштейн, Махатма Ганди, Мартин Лютер Кинг-младший, Джавахарлал Неру, Розика Швиммер и Уэнделл Уилки в то или иное время были ее сторонниками. Чикагский университет даже созвал «комитет по разработке всемирной конституции», который в 1948 году сделал красивое заявление о том, что «эпоха наций должна закончиться и начнется эпоха человечества» и призвал к созданию «всемирной федеративной республики».

В конечном итоге это движение пало жертвой идеологической вражды и борьбы за власть времен холодной войны. Вместо всемирного федералистского государства возникли многочисленные многосторонние институты, через которые суверенные государства начали работать вместе над различными конкретными проблемами.

Совет Безопасности ООН, например, отвечал за поддержание международного мира и безопасности. Всемирный банк предоставлял займы и экспертизу в области развития. Международный валютный фонд гарантировал стабильность международной валютной системы. Генеральное соглашение по тарифам и торговле, а затем его преемница, Всемирная торговая организация, способствовали снижению тарифных барьеров для обеспечения бесперебойной и предсказуемой мировой торговли.

В такой структуре власть над глобальными проблемами принадлежит не самим глобальным институтам, а государствам-членам. Было бы совсем несправедливо сказать, что эти институты не приносят никакой пользы, но они сильно различаются по своей мощности, неравномерно предоставляют свои услуги и имеют слепые пятна. 

Одним из ответов на очевидные неудачи институтов глобального управления стало требование об обновлении суверенных полномочий. Неонационалисты во всем мире стали винить во многих локальных проблемах «глобалистские элиты», которые, по их убеждению, продали свои страны глобальной системе из явных корыстных целей. Но такая критика не решает самую серьезную проблему: неспособность национальных государств, особенно демократических, справляться с рисками, связанными с современной планетарной взаимозависимостью.

Планетарное мышление: от антропоцентризма к взаимозависимости

«Глобальный» и «глобализация» — популярные в настоящее время термины для описания проблем мирового масштаба. Термин «планетарный» тоже относится к проблемам, процессам и условиям, которые охватывают всю Землю и выходят за пределы национальных государств. Но в отличие от глобализации, термин «планета» гораздо менее антропоцентричен. «Столкнуться с планетой — значит столкнуться с чем-то, что определяет человеческое существование, но при этом остается глубоко безразличным к этому существованию», объясняет профессор Дипеш Чакрабарти (Chicago University). 

Планетарное мышление возникает в результате продолжающихся трансформаций в областях онтологии, или учения о бытии, и эпистемологии, теории познания. Теперь мы знаем, например, что люди — это геологическая сила природы, ответственная за повышение уровня углекислого газа в атмосфере до рекордных за три миллиона лет показателей, а это, в свою очередь, вызывает радикальные изменения в биогеохимии планеты. Мы также знаем, что, как и все животные, мы являемся «симбиотическими комплексами многих видов, живущих вместе»: чтобы функционировать, мы полагаемся на присутствие сотен видов микроорганизмов в наших телах.

Вместе взятые, эти научные открытия децентрализуют представление человека о его месте во Вселенной. Подобно открытиям Галилея или Дарвина в прежние эпохи, идея планетарности представляет собой сдвиг парадигмы. Ни с эмпирической, ни с нормативной точки зрения неадекватно полагать, как это делает идея глобализации, что люди возглавляют глобальную иерархию, а все остальное должно и может подчиняться маршу человеческого прогресса. Земля принадлежит не только нам. Люди находятся в созависимости с микробами, климатом и возникающими межвидовыми сообществами.

Планетарность начинается со смирения и признания пределов наших возможностей контролировать — а потому, поэтому требует переоценки того, как мы управляем и с какими целями.

Углекислому газу и патогенам все равно на международные границы. Планетарные проблемы не просто перетекают между национальными государствами или существуют в промежуточном пространстве между ними, они разрушают концептуальное разделение между международным и внутренним. Если планета Земля представляет собой одно большое политическое пространство, ею нужно управлять соответствующе.

«Идеологии, которые продвигают идею человеческого господства над природой и технологиями, устарели»

Но как разработать системы управления, соответствующие новому пониманию Земли и ее изменяющихся систем?

Управление вызовами такого масштаба требует передачи планетарных проблем «вверх» от национальных государств к планетарным институтам. Менее масштабные вызовы, включая локальные проявления планетарных проблем, следует, напротив, делегировать «вниз», на уровень местных институтов. При такой перераспределении полномочий национальное государство будет по-прежнему будет важную роль — например, в надзоре за военными делами и распределении экономических благ — но она будет значительно уменьшена.

Разделение между этими различными уровнями управления должно соответствовать «принципу субсидиарности». Возникшая сначала в кальвинистской, а затем в католической мысли, субсидиарность поддерживает точку зрения, согласно которой «социальные и политические вопросы следует решать на самом непосредственном уровне, совместимом с их наиболее адекватным решением». 

Под институтами планетарного управления мы не подразумеваем традиционные институты глобального управления, такие как ООН, МВФ или ВОЗ. Планета требует новых объединяющих институтов в планетарном масштабе, а не только институтов государств-членов, действующих на добровольной основе. На практике это означает, что нам нужны планетарные институты, которые выходят за рамки Парижского соглашения по климату, за рамки ВОЗ по надзору за здоровьем, и за рамки Экологической программы ООН для решения проблем биоразнообразия. Кроме того, нам нужен и совершенно новый планетарный институт — для борьбы с технологическими рисками. 

Расширение прав и возможностей местных органов власти позволит лидерам, которые гораздо внимательнее относятся к локальным проблемам и специфике, разрабатывать соответствующие меры реагирования и быстро меняться, а граждане смогут принимать более непосредственное участие в принятии решений, влияющих на их повседневную жизнь. Важно, что это не просто делегирование полномочий, но и продвижение горизонтальных связей между местными учреждениями. 

XXI век учит нас, что существуют системы и процессы, которые находятся вне сферы полного человеческого контроля. Идеологии XIX и XX веков, которые продвигают идею человеческого господства над природой и технологиями — и институты, основанные на этом подходе — устарели.

Чтобы жизнь на Земле процветала, мы должны оставаться в конкретных жестких биофизических пределах. Нарушение определенных границ способно быстро превратить планету в гораздо менее гостеприимное место. Вирусы и бактерии, несмотря на достижения в медицине стремятся к размножению, а новые технологии, прежде всего искусственный интеллект, могут выйти за рамки человеческого контроля. 

Взаимосвязанные и дополняющие друг друга планетарные, национальные и местные институты образуют систему многоуровневого управления. Такая системная архитектура позволит руководящим органам лучше соответствовать масштабу проблемы, которую им поручено будет решать. 

Планетарная субсидиарность не гарантирует, что мы найдем правильные ответы, но сохранение прежней системы глобального управления гарантирует, что этого не произойдет. Перед лицом будущего самым безумным было бы ничего не менять.