Гражданство — это миф

Весной 2019 года не меньше шестидесяти беженцев, плывущих в небольшой лодке по Средиземному морю недалеко от Ливии, спас корабль, развернутый немецкой организацией Sea-Eye. Корабль был назван Alan Kurdi — в честь мальчика, который вместе со своей матерью и братом утонул в 2015 году, пытаясь добраться из Турции в Грецию. Спасая беженцев, Alan Kurdi подошел к Мальте, но власти отказали судну в швартовке. После 10 дней переговоров премьер-министр Мальты Джозеф Маскат наконец написал в Twitter, что им позволят высадиться на берег, но затем «перераспределят» в другие страны Европы. «На Мальте никто не останется», — добавил он.

Год спустя Мальта подключила тайный флот частных торговых судов, чтобы перехватить направляющихся к Мальте мигрантов и заставить их вернуться в зону боевых действий в Ливии. С высокой долей вероятности это было нарушением международного права. А всего несколько месяцев назад мальтийские власти попросили проходивший мимо танкер Maersk Etienne помочь находящемуся поблизости судну, терпящему бедствие. На его борту находились 27 мигрантов, в том числе беременная женщина. После этого на протяжении нескольких недель Мальта отказывала судну в швартовке. Торговые суда уже давно спасают лодки в Средиземном море в соответствии с требованиями международного морского права; обычно всех спасенных высаживают в ближайшем безопасном порту.

Неудивительно, что Мальту обвиняют в бездушной антимигрантской политике. Но, как ни странно, Мальта открывает свои двери для других новых граждан — если они могут заплатить. Программа, запущенная в 2013 году, позволяет любому человеку приобрести мальтийское гражданство по немалой цене: сейчас это около 1,2 миллиона евро (или около 1,3 миллиона долларов). Например, в 2017 году Мальта выдала 62 паспорта двум саудовским семьям, аль-Мухаидиб и аль-Агиль. Каждый паспорт обошелся примерно в 743 тыс. долларов, причем многие из членов этих семей еще даже не ступили на территорию Мальты. Обе семьи — одни из самых богатых в мире.

Можно сказать, что политика Мальты вполне рациональна: почему бы правительству не заработать, продавая столь желанное гражданство страны Европейского Союза? Чем они отличаются от стран, которые всячески рекламируют свои величественные горы, захватывающие дух города и сверкающий белый песок на пляжах, чтобы привлечь богатых иностранных туристов?

Кто-то может сказать, что человек, приезжающий по туристической визе — это совсем не то же самое, что гражданин, который принимает на себя долгосрочные обязательства перед страной. И действительно, туристическая виза дает лишь ограниченные краткосрочные права. Но совсем неясно, выражают ли саудовцы, купившие гражданство в 2017 году, долгосрочную приверженность Мальте. От таких заявителей не требуется проживать на Мальте до или после получения гражданства. В то же время, тем, кто готов поселиться на Мальте и сделать ее своим домом, регулярно отказывают во въезде или вынуждают направиться в другие страны — как, например, случилось с мигрантами на борту Alan Kurdi.

Других волнует то, что Мальта девальвирует значение гражданства, продавая свои паспорта за деньги. Но Мальта здесь не одинока. Черногория тоже предоставляет гражданство за инвестиции: оно стоит не менее 250 тыс. евро и обеспечивает безвизовый доступ в 124 страны. В Соединенных Штатах давно действует визовая программа EB-5, которая предлагает постоянное проживание иностранцам и их семьям, если они инвестируют в американскую экономику около миллиона долларов. Состоятельные семьи из Индии вкладываются в гостиничные проекты в Милуоки; точно так же, как китайские семьи спонсировали некоторые американские телешоу, например, 2 Broke Girls, Shameless и Pretty Little Liars в обмен на разрешение жить в США.

Подобный транзакционный характер государственной политики, связанной с привлечением инвестиций, становится более понятным, если обратиться к опыту Бангладеш: человеку, который выведет оттуда инвестиции, могут аннулировать гражданство. Такие примеры демонстрируют, как гражданство перестает быть чем-то постоянным и незыблемым, и превращается скорее в набор прав, купленных по определенной цене на определенный период времени.

Более 50 стран предлагают такие пакеты прав для тех, кто готов за них платить. Транзакционный подход работает по алгоритму «если-это-то-то». Если вы заплатите 650 тыс. евро плюс 25 тыс. евро за каждого супруга и ребенка, инвестируете 150 тыс. евро в финансовые инструменты и приобретете недвижимость на сумму не менее 350 тыс. евро, правительство Мальты выдаст вам сертификат о натурализации, который позволит вам поселиться в любой из 27 стран ЕС или в Швейцарии, а также даст право на безвизовый въезд в более чем 160 стран мира, включая США.

Как вообще оказалось, что гражданство, очевидную священную связь между человеком и нацией, стали выставлять на продажу? Европейская комиссия инициировала разбирательства в отношении Мальты и Кипра за коммерческое предоставление гражданства ЕС без какой-либо реальной связи с соответствующими государствами-членами. Полагаю, что Мальте и Кипру в итоге придется сократить размер своего предложения и ограничиться выдачей права на постоянное проживание. Вероятно, им придется снизить цену за эту услугу. Но что никуда не денется, так это явное ощущение транзакционного подхода.

Конечно, очень заманчиво осудить превращение гражданства в товар и попытаться лишить богатых возможности покупать глобальные свободы, чего большинство из нас не может себе позволить. Однако, чтобы разобраться с этикой продажи гражданства, нам необходимо найти ответы на вопросы, которые в основном упускаются из виду. Это вопросы о меняющихся основаниях для гражданства.

Современные государства долго делали вид, что гражданство дается по крови или по праву рождения на определенной территории. Но на самом деле у гражданства правовая природа. В отличие от прежних времен, современные государства не могут избежать того факта, что статус гражданина проистекает из законов. В демократических странах этот статус означает, что гражданин получает как предоставленные ему права, так и право влиять на сами законы посредством голосования. Не существует нелегальной формы современного гражданства. Если мы не признаем этот простой факт, мы можем с тем же успехом отнести гражданство к сфере риторики и мифов.

Неудивительно, что старые определения сейчас рушатся. Принимая жесткие меры против Мальты и Кипра, Европейская комиссия рискует срубить не то дерево: материальные ресурсы — это не единственное, что страны стремятся привлечь. Многие также ищут таланты и предлагают виды на жительство в целях привлечения человеческого капитала. А составляющие человеческого капитала — различные навыки, образование, профессиональные заслуги — выглядят гораздо менее грязно, чем голые деньги. В сущности, одним из трех критериев иммиграционной политики Евросоюза является процветание, которое включает в себя экономические потребности.

В то время как политику по поиску капитала порицают, политику по поиску человеческого капитала, наоборот, хвалят, даже если она следует той же алгоритмической логике. Например, в Комплексной рейтинговой системе Канады (CRS) если кандидат набирает достаточное количество баллов по образованию, знанию языка, молодости, опыту работы и возможности передачи навыков, он получает большую корзину прав, включающую права работу и проживание в Канаде.

Речь идет не о гражданстве, а о постоянном виде на жительство, но его обладатель получает доступ к большинству социальных льгот в Канаде, от здравоохранения до правовой защиты, кроме разве что права голосовать или баллотироваться на федеральные должности. При этом он сохраняет полный пакет прав в стране происхождения.

Не только богатые государства пытаются заманить к себе инвестиции и таланты, посулив иммигрантам те же права, которыми обладают их граждане. У других стран тоже припасена хитрость в рукаве. Они приглашают вернуться на историческую родину соотечественников, которые давно — иногда даже несколько поколений назад — уехали в поисках лучшей жизни. В настоящее время более 130 стран предоставляют своим соотечественникам за рубежом полные или частичные права.

Выдача гражданства соотечественникам убивает сразу двух зайцев: отвечает запросам статусных эмигрантов, и заодно открывает возможность укрепить экономику за их счет. Позволяя им участвовать в жизни своей исторической родины, правительства получают более легкий доступ к их кошелькам для достижения целей в области развития, технологий и международного обмена. Число двойных гражданств растет. Хотя на самом деле не вполне корректно называть их двойным гражданством, потому что два паспорта не обязательно предполагают равное «членство» в двух странах; в разных странах человек может обладать совершенно разными пакетами прав.

Здесь неизбежно встает вопрос о значении гражданства. Некоторые люди могут претендовать на права, гарантируемые гражданством в более чем в одной стране, в то время как другие не имеют прав в своем собственном государстве. В США некоторые граждане по рождению, отбывшие тюремный срок, теряют право голоса. Согласно исследованию The Sentencing Project, около 5,1 миллиона граждан США избирательного возраста были лишены права голоса на президентских выборах 2020 года из-за того, что они были осуждены за уголовные преступления. Точно так же некоторые граждане имеют все права на бумаге, но не имеют никакой возможности ими воспользоваться: например, бездомные, у которых есть лишь едва выносимое право проживать на улице.

Мы живем в мире, где рождение в стране не гарантирует всех прав на гражданство, а рождение в чужой стране не обязательно их ограничивает.

Чтобы объяснить, что же на самом деле означает гражданство в современном понимании, можно использовать понятие «членства» (membership). По сути, это понимание мало изменилось со времен Древней Греции, где гражданство означало «членство» в полисе или городе-государстве. В самом деле, слово «гражданин», похоже, произошло от слова «citisein», англо-нормандского слова XII века, произошедшего, в свою очередь, от латинского «civitas», что означает «житель города или поселка».

«Членство» — идея чрезвычайно соблазнительная. Она обещает сразу несколько преимуществ: включенность в сообщество, солидарность, наличие общих врагов, которые скрываются в большом и незнакомом внешнем мире. Но с понятием «членства» есть две проблемы: оно больше не работает и оно гораздо менее инклюзивное, чем кажется.

Возможно, «членский» подход был хорош в то время, когда каждый человек должен был иметь «гражданство и только одно гражданство», как провозгласила конвенция Лиги Наций о гражданстве 1930 года. Тогда верность и преданность были неразрывно связаны с одной нацией, кроме того, это подкреплялось воинской обязанностью.

В мире, где постоянные перемещения — обычное дело, этот подход устарел. Он не слишком целесообразный, поскольку система «членства» не может сказать нам о точном статусе иммигрантов — являются ли они частичными членами (partial members) или нечленами (nonmembers), у которых отсутствует полный набор прав. Кроме того, полный набор прав не всегда доступен даже некоторым полноправным членам, например, осужденным по уголовным статьям.

«Членство» также не является инклюзивным. По своей природе это скорее принцип исключения, чем включения. Он создает воображаемое пространство единения, поляну, окруженную огромным лесом опасных чужаков, от которых нужно держаться подальше. Он по умолчанию исключает гораздо больше людей, чем включает. В модель «членства» не вписываются ни двойные гражданства, ни разные наборы прав у граждан одного и того же государства, ни постоянно переезжающие с места на место группы населения. Эта модель создает бессмысленное разделение между «мы» и «они» — в мире, где «мы» и «они» неизбежно интегрируются благодаря развитой транспортной инфраструктуре и коммуникациям.

Из политического определения «членства» следует дихотомическая развилка — член (member) / нечлен (nonmember). Она позволяет определенному классу людей претендовать на весь политико-территориальный комплекс, поддерживая при этом риторику о лишении других каких-либо притязаний, даже если так называемые члены никогда не смогут лично узнать большинство своих собратьев; это солидарность незнакомцев против других незнакомцев. Что еще более важно, это создает условия для совершенно ненужной враждебности и плохого обращения с людьми, считающимися нечленами, а также провоцирует разговоры о принадлежности, из-за которых меньшинства, не вписывающиеся в национальные рамки, становятся чужаками.

Куда более уместно описать гражданство с точки зрения степеней («более» или «менее»), а не обычных рамок «гражданин-негражданин». Неверно думать о гражданстве как о форме безоговорочного членства в национальном клубе; вместо этого гражданство превратилось в меру контролируемого доступа к набору прав.

Некоторые утверждают, что гражданство — это не просто права; это также обязанности и ответственность, такие как уплата налогов или служба в армии. Однако было бы неправильно полагать, что налоги платят только те, кто формально является гражданами; в США, например, постоянные жители и иммигранты платят налоги по одинаковой ставке. Фактически, средняя налоговая ставка для так называемых нелегальных мигрантов выше, чем ставка, которую платят самые высокооплачиваемые сотрудники в США, даже если их набор прав остается крошечным, сводясь к самому базовому минимуму. Нелегальным мигрантам также закрыт доступ к социальным правам, несмотря на то, что их налоговые платежи вносят вклад в социальное обеспечение.

Более того, исторически иммигранты давно служат в армии. Ежегодно американские вооруженные силы пополняются примерно 5000 неграждан, постоянно проживающих в США. Иммигрантам было вручено более 700 Медалей Почета, что составляет около 20% от всех получивших эту награду. Притом, что федеральный закон запрещает присваивать иммигрантам офицерские звания.

Исключая огромное количество иммигрантов без документов, владельцев неиммиграционных виз, легальных резидентов и других предполагаемых нечленов, которые живут в стране, работают и вносят свой общественный вклад, модель членства становится все более слепой к политической, гражданской и социальной реальности.

В эпоху пересекающихся и нахлестывающихся друг на друга институциональных связей гражданство подразумевает постоянно меняющуюся совокупность прав, которая активируется при вступлении в определенную среду. Назовем это модульным гражданством. Национальное государство остается здесь главным игроком, но сквозная власть мировых государств реализует и распределяет сильно дифференцированные группы прав по всему миру.

Почему мы предлагаем называть гражданство модульным? Модульность и модуляция — два совместимых представления об этом понятии. Мы можем рассматривать гражданство как состоящее из независимых единиц или модулей прав, которые могут быть изменены или заменены, не затрагивая остальную часть структуры. И правительства разных стран мира имеют возможность регулировать или изменять качество и количество прав, доступных отдельным лицам в пределах их юрисдикции.

Некоторые утверждают, что вопрос о гражданстве по-прежнему решается в первую очередь в момент рождения. Какой смысл вообще говорить о правах, если большинство людей никогда не покинут свою страну и их права будут определяться только местом, где они родились? Так, есть два лагеря среди исследователей гражданства: представители первого утверждают, что переход от «членства» на основе рождения к членству на основе прав уже произошел (или должен произойти), в то время как представители другого уверены, что «членство» в суверенном государстве по рождению остается основным способом получения гражданства.

Есть способ разрешить этот спор. Рождение, точно так же, как богатство или навыки, — это просто еще один принцип, который регулирует получение прав гражданства. Он наиболее используемый, прагматичный и беспроблемный. Но уже не единственный.

Принимая рождение как один из факторов, модель модульного гражданства объединяет обе стороны дискуссии в рамках единой структуры. Он может объяснить как самые либеральные режимы получения гражданства, так и те, которые по-прежнему сосредоточены на праве рождения. Он может прояснить как коммерческий подход Мальты, так и принцип гражданства по крови в Саудовской Аравии. Вместо того, чтобы думать о мигрантах как о нечленах страны, которую они называют своим домом, лучше рассматривать их гражданство просто как меньшее по размеру, оставляя открытой возможность расширения его рамок.

В отличие от понятия «членства», гражданство никогда не было фиксированным или статичным; оно постоянно сжимается и расширяется. Когда движение за женское избирательное право одержало победу, оно фактически расширило гражданство женщин в США; то же самое касается гражданских движений, движений геев, инвалидов и иммигрантов, которые привели к расширению гражданства определенных групп.

Если мы начнем думать о правах как о валюте, в которой измеряется гражданство, мы сможем лучше понять неравномерное накопление гражданства как на национальном, так и на международном уровне. Это также позволит нам ответить на сложный вопрос о глобальном гражданстве, которое эквивалентно размеру и форме глобальной корзины прав человека. Купив мальтийское гражданство, саудовские семьи радикально расширили свою глобальную корзину прав, в то время как те, кто находился на борту протекающей лодки, расширили ее куда менее кардинально, воспользовавшись правом на убежище. Устранение неравенства в глобальную эпоху требует новой концепции гражданства.