Этой осенью Организации Объединенных Наций исполняется 75 лет, но из-за пандемии коронавируса мировые лидеры не смогут встретиться в Нью-Йорке, чтобы отметить это событие. Впрочем, праздновать особенно нечего, и пандемия помогает проиллюстрировать, почему: ООН не справляется со своими функциями по организации и управлению международным сообществом — в которых мир сейчас так остро нуждается. Что не так с ООН, созданной для международного диалога, реально ли ее реформировать, и что может стать альтернативой неэффективной организации, объясняет глава Совета по международным делам Ричард Хаас.

Vassily Kandinsky, Esquisse des Sept cercles, 1926

Если бы 2020-й был нормальным годом, мировые лидеры собрались бы этой осенью в Нью-Йорке, чтобы открыть ежегодное заседание Генеральной Ассамблеи и отпраздновать важный рубеж — 75-летие ООН. Но 2020-й можно считать каким угодно, кроме нормального. Никакие встречи и собрания невозможны из-за коронавируса — но даже если бы они могли состояться, поводы для празднования сомнительные. ООН даже близко не справилась со своими целями по «поддержанию международного мира и безопасности», «развитию дружественных отношений между странами» и «установлению международного сотрудничества в решении глобальных проблем». 

Пандемия помогает проиллюстрировать, почему. Совет безопасности ООН, самый важный компонент в системе организации, сам сделал себя чрезвычайно неактуальным. Китай заблокировал любые возможные действия и заявления исполнительного органа, чтобы не стать объектом критики за беспечное обращение со вспышкой нового вируса и не понести ответственность за последствия своих ошибок. В свою очередь, Всемирная организация здравоохранения на ранних этапах поддалась Китаю, а в дальнейшем была ослаблена решением Соединенных Штатов выйти из нее. В результате крупнейшие державы получили такую ООН, какую им хотелось бы получить — но совсем не ту, в которой нуждается мир. 

В этом нет ничего нового. Четыре десятилетия, пока продолжалась Холодная война, ООН была ареной для советско-американского соперничества. Холодная война так и не стала горячей (хотя противостояние великих держав приводило к этому дважды в двадцатом веке) во многом благодаря необходимости ядерного сдерживания и баланса сил, которые вынудили США и СССР проявить осторожность, но отнюдь не благодаря тому, что происходило в ООН. Едва ли не единственный случай, когда ООН вмешалась в конфликт для поддержания мира — направила международные силы для отражения северокорейской агрессии в отношении Южной Кореи, — удался только потому, что Советский союз бойкотировал это решение. 

Широко распространены были надежды на то, что Организация Объединенных Наций сможет играть более весомую роль в мире после Холодной войны. Оптимисты, разделявшие эти надежды, были воодушевлены в 1990 году, когда страны-члены ООН объединились против Саддама Хуссейна и его вторжения в Кувейт. Увы, война в Персидском заливе оказалась исключением. Холодная война на тот момент только закончилась, отношения между Соединенными Штатами, Китаем и Советским Союзом были относительно хорошими. Едва ли кто-то симпатизировал иракскому диктатору, нарушившему фундаментальные международные нормы, в соответствии с которыми границы государств не могут изменяться с помощью применения агрессии. Так что цель возглавляемой США и поддержанной ООН коалиции была ограниченной и консервативной: изгнать иракские войска и восстановить статус-кво в Кувейте, а не добиваться смены режима в Ираке. 

Но поддерживать условия для благоприятной кооперации оказалось не так-то просто. Отношения между сверхдержавами существенно ухудшились, и ООН как площадка для международного сотрудничества стала неактуальной. Россия (ставшая правопреемницей СССР в Совбезе ООН) помешала объединенным действиям по прекращению кровопролития на Балканах. Отсутствие международной поддержки заставило администрацию президента США Джорджа Буша развязать войну с Ираком в 2003 году в обход Организации Объединенных Наций. Россия воспрепятствовала любым действиям ООН после аннексии Крыма в 2014 году. 

Кроме того, ООН не предотвратила геноцид в Руанде в 1994 году. Чтобы не допустить повторения подобных событий,  десятилетием позже Генассамблея провозгласила, что международное сообщество обязано вмешиваться в ситуациях, когда какое-то конкретное государство неспособно или не желает защищать своих граждан от масштабного насилия. Но и эта доктрина не стала всеобщим правилом и в основном игнорировалась. Пока в Сирии и Йемене разворачивались чудовищные конфликты, уносящие жизни сотен и тысяч мирных граждан, мир сидел сложа руки. Единственный раз, когда доктрина возымела действие, произошел в Ливии в 2011 году, но и он был дискредитирован: возглавляемая НАТО коалиция, действовавшая от имени ООН, пошла значительно дальше ее принципов. Действующее правительство было свергнуто, в результате чего образовался вакуум, который до сих пор сохраняется в этой стране. 

Впрочем, все это не означает, что ООН абсолютно бесполезна. Это все еще важная площадка для дискуссий между разными странами, будь то предотвращение кризисов или их разрешение. Различные агентства и подразделения ООН помогали экономическому и социальному развитию, содействовали реализации договоренностей в самых разных областях — от телекоммуникаций до наблюдения за ядерными объектами. Миротворческие миссии помогали поддерживать порядок во многих странах. 

Но в целом итоги работы ООН неутешительны — как в силу непрекращающегося соперничества великих держав, так и из-за нежелания государств-членов уступить другим мировым лидерам свободу действий. Собственные недостатки организации тоже не способствуют эффективной работе: например, порочная система, которая позволяет назначать на важные должности некомпетентных, неподотчетных и лицемерных представителей (скажем, когда страны, игнорирующие права человека, входят в орган ООН, призванный их поддерживать). 

Значительная реформа ООН не представляется сейчас реалистичным вариантом, поскольку потенциальные изменения, такие как приведение состава Совбеза в соответствие с распределением власти в современном мире, будут выгодны одним странам и совершенно невыгодны другим. Неудивительно, что те, кто окажется в невыгодном положении, захочет заблокировать подобные изменения. Одновременно Генассамблея, самый «демократический» и представительный орган среди всех структур ООН, оказывается беззубой и неэффективной, поскольку каждая входящая в нее страна имеет один голос — вне зависимости от ее размера, численности населения, богатства или военной мощи. 

Между тем потребность в международном сотрудничестве сейчас беспрецедентна — и его нехватка делает ситуацию в мире по-настоящему кризисной. Мы сталкиваемся не только с возрождением противостояния великих держав, но и с многочисленными глобальными вызовами, от пандемии и изменения климата до распространения ядерного оружия и терроризма. Эти проблемы не могут быть решены с помощью односторонних ответов. 

Хорошая новость состоит в том, что государства могут создавать альтернативные площадки — такие как G7 или G20 — когда ООН терпит неудачу. Подобные коалиции способны решать конкретные региональные или глобальные проблемы. Вариации таких объединений мы видим также в области торговли и контроля над вооружениями; вполне вероятно, что их получится создать и в борьбе с изменением климата и установлении норм поведения в киберпространстве. Аргументы в пользу многостороннего сотрудничества сейчас сильны, как никогда прежде. Но — хорошо это или плохо — оно будет происходить уже за пределами ООН.

Перевела Наталья Корченкова