Избрание Дональда Трампа, Брекзит, события в ЕС и в Бразилии, где внезапно на первых ролях оказались популисты, свидетельствуют о глобальных изменениях в политических предпочтениях людей по всей планете. В этих условиях международные организации, казалось бы, должны становиться все менее релевантными. Но страны не торопятся покидать глобальные институты, напротив, всячески стремятся сохранить свое членство в них. О том, какую эволюцию сейчас проходят международные организации, почему в них продолжают состоять даже авторитарные страны, включая Россию, и причем тут суверенитет и моральное лидерство, рассказал журналист-международник Константин Эггерт.
Pablo Picasso, The Charnel House
Глава 1. О реалистах, интернационалистах и тех, кто на самом деле правит в глобальном мире
Международные организации существуют довольно давно, их в мире сотни, если не тысячи. Но в политической теории до сих пор идут дискуссии по поводу того, что это такое. Классическое определение международным организациям дал Стивен Краснер, при президенте США Рональде Рейгане он был главой департамента аналитического планирования в Госдепе, а сейчас — профессор в Стенфорде: «Международные организации это неявные или явные принципы, нормы, правила и процедуры принятия решений, в соответствии с которыми ожидания международных субъектов сходятся в области международных отношений»
Рассылка Школы гражданского просвещения
Есть несколько школ мысли, которые по-разному трактуют, на чем основывается международная политика: на интересах, на ценностях или на их сочетании. Так называемые реалисты, которых представляют Джон Миршаймер и Генри Киссинджер, считают международные организации зеркалом реального баланса сил в мире. То есть если США — большая и важная держава в политическом, экономическом и военном плане, то она в большинстве случаев будет доминировать и в международных организациях. Те же, кто исповедует интернационалистский подход к международным отношениям, считают, что ключевую роль играют ценности, и международные организации могут добиться чего-то, не только следуя диктату самых сильных своих членов.
Чтобы понять, кто играет главенствующую роль в ООН, американские исследователи Пол Новосад и Эрик Веркер изучили телефонные справочники ООН с 1947 по 2007 год — а в секретариате этой организации работает 43 тысячи человек. Оказалось, что на протяжении 60 лет в ООН работало больше всего представителей стран Скандинавии. Почему? В кадровых документах ООН говорилось, что организации требуются люди компетентные, образованные и целостные с моральной точки зрения — то есть неподкупные и честные. Такие страны, как Швеция или Финляндия ассоциируются с нейтралитетом, способностью отстраниться от противостояния двух систем. Наряду с нежеланием отдавать слишком много должностей людям из стран-постоянных членов Совбеза ООН — США, СССР-России, Великобритании, Франции и Китая — именно это породило ситуацию, при которой представители маленьких богатых демократий играли и продолжают играть заметную роль в ООН. Так что те, кто жалуется по поводу засилья Запада международных организациях — китайцы или российское руководство — в какой-то степени правы.
Глава 2. «Не так часто в истории международных организаций бывает, когда ты понимаешь их пользу»
Международные организации периодически, как говорят мои дети, фейлят. И это началось уже где-то на грани XIX-XX веков. Все эти Гаагские договоренности (в 1899 и 1907 годах прошли две Гаагские конференции, на которых страны-участники приняли ряд совместных конвенций, в том числе о метания снарядов и взрывчатых веществ с воздушных шаров, о неупотреблении снарядов, распространяющих удушающие или вредоносные газы; о правилах и обычаях сухопутной войны и т. д. — прим. авт.) никому не помешали пускать ядовитые газы во время Первой мировой войны. Лига наций — тоже классический случай фейла (международная организация, основанная в 1919-1920 годах с целью разоружения, предотвращения военных действий и обеспечения коллективной безопасности; прекратила свое существование в 1946 году. — прим. авт.), причем я не уверен, что она работала бы лучше, даже если бы в ней состояли Соединенные Штаты. В ООН еще в 1946 году было запланировано создание военного комитета, чтобы сформировать глобальные вооруженные силы, но реально он никогда не действовал.
Были ли у международных организаций успехи? В 2012 году Нобелевский комитет вручил премию Евросоюзу за поддержание мира в Европе на протяжении почти 70 лет. Я тогда немножко посмеялся: тогда уж наверное заодно и НАТО надо было вручать. Но интересно то, что с точки зрения людей, живущих в Европе, особенно французов и немцев, ЕС — это большой успех не из-за евро и общих фондов, а именно из-за сохранения мира, преодоления германо-французской вражды и создания условий, при которых трудно себе представить большую войну на континенте.
Война за освобождение Кувейта в 1991 году после вторжения в страну президента Ирака Саддама Хусейна считается одним из самых ярких моментов в истории ООН — не только потому, что освободили Кувейт и выкинули из суверенного государства маньяка, который еще и ядерное оружие получил бы в свое распоряжение. Но и потому, что это сделала широчайшая коалиция стран, в которую входили не только демократии. Среди прочих, в операции, например, участвовал сирийский президент Хафез Асад — отец Башара. Не так часто в истории международных организаций бывает, когда ты понимаешь их пользу, которую можно объяснить даже самому большому стороннику суверенитета.
Глава 3. «Отражение своего суверенитета страны все равно находят через создание новых международных организаций, но не через выход из старых»
Исторические условия, которые способствовали формированию тех или иных международных организаций, уходят в прошлое. Конечно, мировыми процессами рулят не масоны из ложи на Dupont circle в Вашингтоне. В эпоху дешевого транспорта и быстрого перемещения информации по всему миру, возросла роль взаимодействия людей с одинаковым уровнем образования и одинаковым уровнем понимания мировых проблем. Когда переток капиталов, товаров и услуг стал глобальным, когда обмен идеями происходит за 18 миллисекунд нажатием одной кнопки, когда перестало быть явным противостояние плохого коммунизма и хорошего капитализма — это выбило очень много ранее ясных, понятных и казавшихся незыблемыми маркеров.
С уходом от эпохи Холодной войны приоритеты ООН стали меняться: уже 20 лет идут дебаты о расширении числа постоянных членов Совбеза ООН — кто-то говорит, за счет Германии, кто-то говорит за счет Индии. Вторая Мировая война закончилась 70 лет назад, и все сложнее объяснять обществу, почему только пять стран — важных, конечно — сегодня могут наложить вето в ООН. Меняется и НАТО. США сегодня видят главным вызовом в военной сфере и сфере безопасности Китай и переориентируются на регион Тихого океана; в этом смысле НАТО больше не Организация Североатлантического договора. Меняется и ЕС, Одна из психологических причин, объясняющих, почему для многих в Великобритании Брекзит не выглядит таким уж страшным делом, связана не только с перераспределением денег, брюссельской бюрократией, польскими водопроводчиками и словацкими водителями, но и с тем, что в национальной памяти британцев иначе выглядит две мировые войны. С июня 1940 по июнь 1941 года Британская империя была единственной страной, противостоявшей Гитлеру. Это заставляет британцев думать: окей, мы прожили без этих ребят, выстояли перед Гитлером, и потом проживем.
Но важно понимать, что международные организации и договоры остаются важными для многих стран даже в эпоху повсеместной любви к суверенизации. Дональд Трамп, выйдя из пары торговых соглашений, немедленно пошел и довольно быстро договорился о новых — грубо говоря, просто переупаковав прежние. Все инициативы Китая по созданию Шанхайской организации сотрудничества, Азиатского банка, БРИКС, все инициативы России по созданию ОДКБ, Таможенного и Евразийского союзов — это попытка создать набор организаций, в которых Пекин и Москва будут задавать свою роль. Получается очень смешная ситуация: Москва и Пекин выступают в мире защитниками суверенитета, но под суверенитетом понимают не классическое его определение из учебников дипломатии и международного права, а представление, что любое правительство может делать в рамках своей территории все, что захочет, — а иногда еще и за пределами своей территории. Но тем не менее отражение своего суверенитета страны все равно находят через создание новых международных организаций, а не через выход из старых. В условиях, когда информация, технология и капиталы становятся все более доступными и все менее зависят от крупных стран — любые маленькие и слабые страны могут создать серьезные точки роста и могут серьезно повредить вам. Так что международные организации периодически очень удобные мальчики или девочки для битья, но никто от них отказываться не собирается.
Глава 4. «Никто не хочет строить шато под Шанхаем»
За последние тридцать лет Россия прошла очень интересный путь. В 1990-е Россия под руководством Бориса Ельцина стремилась максимально интегрироваться с разного рода международными организациями на разных уровнях. На это указывает и вступление в Совет Европы, и переговоры с ВТО, и большой договор с Евросоюзом, и создание СНГ как механизма развода между бывшими советскими республиками. Конечно, российское правительство девяностых не было правительством абсолютной демократии шведско-британского образца, но стремление укоренить Россию в международном контексте несомненно присутствовало и было очень серьезным. Демократы девяностых видели в интернационализации российской жизни форму развития страны: не идеологической промывки мозгов, а открытия страны для новых идей, новых ценностей.
Если же мы посмотрим на нынешнюю российскую дипломатию и внешнюю политику Кремля, что же мы увидим? Да, есть [антизападная] риторика, есть внуки Молотова-Риббентропа, кричащие по телевизору о суверенитете. Но администрация Владимира Путина не вывела Россию ни из одной международной организации и не восстановила смертную казнь даже после [присоединения] Крыма. Я думаю, это было бы очень популярным шагом, у Путина потом был бы рейтинг 98%. Но нет — наоборот, была сильная борьба за возвращение в ПАСЕ, которая увенчалась успехом — к сожалению для одних и к счастью для других. Почему?
Мне кажется, что на самом деле у российского руководства есть представление о трех вещах. Во-первых, международные организации могут использоваться для продвижения влияния. Проще коллективно агитировать депутатов от ряда стран прямо в Совете Европы, чем иметь дело с ними индивидуально, по столицам — за то, как, например, надо снять санкции. Во-вторых, Россия, будучи очень включенной в глобальную экономику как крупный поставщик сырья, все-таки ориентируется на то, чтобы быть принятой Западом. Несмотря на все истерики Владимира Соловьева, обладателя итальянского вида на жительство, никто не хочет строить шато под Шанхаем. И в этом смысле присутствие в международных организациях является важным маркером для рукопожатности российского руководства: играть в хоккей мы придем с гандбольным мячом, но тем не менее хотим именно к вам. И, в-третьих, какая-то часть российского руководства осознает, что идти суперсуверенным курсом для страны с ее абсолютно негативной демографией, с ее ВВП, с ее вооруженными силами, которые в два раза меньше одной только китайской армии — это просто самоубийство.
Весь разговор про многополярность, который так любят в Москве и в какой-то степени Пекине — это на самом деле не разговор про реальную многополярность, а про то, как хорошо бы подвинуть Америку и Запад. В настоящем многополярном мире очень страшно: там, где каждый за себя, Россия с ее ВВП и ее демографией явно не будет самым сильным полюсом. Хочет ли Владимир Владимирович Путин, или кто там придет после него, остаться один на один с Китаем в этом мире? У меня есть серьезные сомнения на сей счет.
Глава 5. «В условиях кризиса международных отношений моральное лидерство будет очень важным»
Когда-то я говорил с бывшим замминистра иностранных дел, бывшим послом в Великобритании Анатолием Адамишиным. Он сказал: вот смотрите, если Россия выступает за то, чтобы не было бомбардировок Югославии, а Косово не отторгалось от Сербии, если Россия хочет быть хранителем чистых, незамутненных норм международного права, то она сама должна им соответствовать. Это была бы блестящая роль для страны с этой демографией, этой армией и этой экономикой — поднимать свою моральную силу. Но тогда не могло бы быть ни Грузии, ни Украины с Крымом.
Я думаю, что в условиях большого кризиса международных отношений и неизбежного пересмотра определенных аспектов деятельности международных организаций в ближайшие десятилетия, моральное лидерство будет очень важным. Потому что, в конечном счете, эти организации строятся не только на интересах, но и на представлении государств и обществ о себе. Будем надеяться, что это моральное лидерство будет показано. И, может быть даже, в какой-то момент и в каком-то месте — Россией.
