США, Организация Объединенных Наций, Европейский Союз, Россия, а в последние годы и Китай, все больше отдают предпочтение санкциям вместо альтернативных инструментов политики. При этом если до 1990-х годов, как правило, вводились обычные санкции, включающие полный запрет на торговлю и инвестиции, то в последние годы основными мерами стали адресные санкции — более избирательный подход, предусматривающий замораживание активов, запреты на продажу предметов роскоши, секторальные санкции, эмбарго на поставки оружия, финансовые ограничения на международную банковскую деятельность и ограничения на поездки. Кроме того, все чаще санкции стали вводиться коллективно, сразу несколькими субъектами, под эгидой международной организации, например, Совета безопасности ООН.
Предполагается, что такая специфика способна повысить эффективность санкций: многосторонний подход более успешно изолирует страну от мировой экономики, а адресный подход создает более прямое давление на политические элиты и их базу поддержки при минимизации негативных последствий для населения страны-объекта санкций в целом.
Но действительно ли эти подходы делают санкции более эффективными?
Санкции в теории и в реальности
В 1967 году норвежский социолог Йохан Галтунг охарактеризовал «наивную» теорию санкций как идею о том, что экономический ущерб и политическая неопределенность, вызванные внешним давлением на определенные страны, вынудят их лидеров пойти на уступки. Согласно этой теории, санкции могут ослабить режимы, против которых они направлены, лишив их доступа к важнейшим экономическим и военным ресурсам, и тем самым ограничив способность режима подавлять инакомыслие. Предполагается также, что в условиях ограниченных ресурсов режимы столкнутся с дезертирством своих сторонников, в том числе полиции и военных, поскольку не смогут платить за их лояльность. В то же время растущее разочарование и недовольство общественности, связанные с неблагоприятными экономическими условиями, придаст смелости оппозиции, укрепив инакомыслие и спровоцировав политическую нестабильность. В результате страна будет вынуждена уступить внешнему давлению ради восстановления экономической и политической стабильности.
Однако эта идея не дает точного представления о том, как действуют санкции на практике. Есть убедительные доказательства того, что санкции вряд ли способны повредить силовому потенциалу и базе поддержки правительств. Даже в случаях всеобъемлющих санкций, подобных тем, которые вводились США против Кубы, Ирана, Ирака и Северной Кореи в XX веке, лидерам удавалось выдержать внешнее давление. Поскольку режимы-объекты санкций контролируют перераспределение государственных ресурсов, которые часто становятся дефицитными из-за санкций, они непропорционально используют эти ресурсы, чтобы оградить себя негативных последствий санкций, в то время как основная тяжесть экономических лишений ложится на обычных граждан.
Неспособны санкции и ограничить доступ к товарам и продуктам первой необходимости, поскольку страна в этом случае обычно просто продолжает приобретать эти товары у третьих стран и частных лиц через официальные или неформальные экономические каналы. Например, всеобъемлющие санкции ООН против бывшей Югославии в 1990-х годах, введенные с целью положить конец продолжающейся гражданской войне, только усилили криминализацию государства и экономики как в самой Югославии, так и в соседних странах.
Анализ различных примеров санкций показывает, что обычные торговые и инвестиционные санкции не достигают заявленных целей в 65% случаев. Адресные санкции, которые заменили их в последние годы, едва ли работают лучше. По данным, собранным американским политологом Томасом Дж. Бирстекером и его коллегами, адресные санкции не привели к каким-либо заметным изменениям примерно в 80% случаев. Среди примеров — адресные санкции против Анголы (1993–1998), Либерии (1992–2006), Сьерра-Леоне (1997–2000), Сомали (1992–2009) и Судана (1996-2001). Они вводились под эгидой ООН и предполагали эмбарго на поставки оружия, секторальные санкции и ограничения на поездки, но не смогли положить конец продолжающимся вооруженным конфликтам в этих странах.
Впрочем, нужно признать, что исключение в некоторых случаях составляют финансовые санкции: их эффективность, по данным исследователей, достигает 40%. Меры, призванные лишить Иран доступа к глобальной банковской системе введенные США с 2011 по 2015 годы, вызвали в стране серьезные экономические проблемы. Впоследствии они сыграли роль в принуждении Ирана к переговорам с США и другими странами, наложившими санкции, и привели к ограничению ядерной программы.
Как санкции угрожают правам человека
Санкции не только часто не приводят к каким-либо существенным внутриполитическим изменением в стране-объекте санкций, но также подрывают политические свободы и экономическое благополучие групп, не поддерживающих власть. Поскольку обычные граждане несут бремя санкций, в то время как политические элиты и их сторонники остаются невредимыми, санкции могут спровоцировать антиправительственные протесты внутри страны. Восприятие санкций как признак отсутствия поддержки правительства со стороны международного сообщества, побуждают оппозицию мобилизоваться против политического руководства своей страны. Группы, которые страдают от экономических санкций или не согласны с тем, как правительство справляется с кризисом, часто выходят на улицы, чтобы выразить свое недовольство.
Под внешним давлением санкций правительства становятся более склонными к ограничению политических свобод и подавлению инакомыслия ради сохранения статус-кво. Они применяют репрессии — от арестов лидеров оппозиции до запрещения демонстраций, — давая четкий сигнал своим избирателям и широкой общественности, что они полны решимости подавить любое инакомыслие, ставящее под сомнение их власть. Власти могут даже использовать санкции для оправдания репрессий против оппозиции: якобы инакомыслие подавляется во имя национальной целостности и стабильности. Например, в течение многих лет Фидель Кастро изображал санкции против Кубы, введенные США, как покушение на независимость кубинского народа, что позволило режиму переключить внимание общественности с внутренних проблем и неудач правительства Кастро на внешнюю угрозу.
Санкции также могут вызвать серьезные экономические потрясения и финансовые кризисы, рост уровня бедности и неравенства, а также поставить под угрозу состояние общественного здравоохранения. Например, запрет на импорт товаров, используемых для систем водоснабжения и электроснабжения, подорвал здравоохранение в Ираке, на Кубе и Гаити: функционирование медицинской инфраструктуры и оборудования находилось в серьезной зависимости от этих систем. Аналогичным образом, топливные эмбарго, введенные в отношении Гаити и Сьерра-Леоне, уменьшили способность местных государственных учреждений предоставлять продовольствие, медикаменты и другие товары первой необходимости, прежде всего для тех, кто живет в сельских районах.
Хотя гуманитарные последствия санкций давно связывают лишь с обычными торговыми и инвестиционными санкциями, недавние исследования адресных санкций свидетельствуют о том, что даже выборочные санкции могут привести к авторитаризму, ухудшению условий жизни, насилию и неэффективному управлению. Например, в 58% случаев адресных санкций, вводившийся под эгидой ООН с 1991 года, в странах-объектах санкций наблюдался рост коррупции и преступности, а в 35% случаев правительства становились более репрессивными и авторитарными в ближайшие годы после введения санкций.
При этом исследования показывают, что негативные последствия санкций еще сильнее ощущаются уязвимыми группами, например, женщинами или этническими меньшинствами. Например, всеобъемлющие санкции против Ирака в 1990-х годах нанесли относительно небольшой ущерб режиму Саддама Хусейна и его опоре — суннитскому меньшинству. В то же время другие этнические группы, такие как курды, арабы-шииты и туркмены, столкнулись с ограниченным доступом к экономическим ресурсам и дискриминацией на рабочем месте как в государственном, так и в частном секторах.
Этика санкций
Некоторые из этих эффектов санкций, например ограниченный доступ к товарам и продуктам первой необходимости, являются прямыми последствиями торговых и финансовых ограничений. Есть и вторичные, непреднамеренные эффекты, например, несоразмерные страдания уязвимых слоев общества. При этом правительства стран-объектов санкций, которые в первую очередь отвечают за обеспечение политической стабильности и благополучия своих граждан, своими действиями могут усилить неблагоприятные последствия санкций. Это означает, что санкции как таковые не несут полную ответственность за все бедствия, которые терпят общества, и не предназначены для их причинения, однако они по крайней мере косвенно способствуют ухудшению и без того ужасных условий. Именно эта усугубляющаяся тенденция в сочетании с неравным распределением бремени объясняет всю моральную несостоятельность санкций.
Но дело в том, что возможные негативные последствия выходят далеко за пределы стран-объектов санкций и делают применение санкций еще менее оправданным. Для стран, вводящих санкции, такое решение также кажется скорее невыгодным, чем способным принести какую-то пользу. Как правило, использование экономических инструментов принуждения никак не продвигает национальные интересы страны, которая вводит санкции, и не помогает ей в поддержке прав человека и демократии. Вводя санкции для защиты прав человека или прекращения гражданской войны, они могут вызвать обратную реакцию, побудив правительства к усилению политических репрессий, эскалации насилия и совершению убийств.
Санкции также напрямую затрагивают и работу частных предприятий в странах-субъектах санкций. Например, после решения администрации Трампа ввести санкции против Ирана в связи с его ядерной программой, авиастроительная компания Boeing лишилась сделки с Ираном на сумму около двадцати миллиардов долларов. А санкции в отношении России после аннексии Крыма в 2014 году привели к потере около ста миллиардов евро для стран-членов ЕС. Кроме того, санкции могут нанести ущерб и связям применяющих их стран со своими ближайшими союзниками, поскольку серьезные экономические издержки угрожают и третьим странам.
Применение санкций обостряет напряженность между странами, сокращая возможности для мирного урегулирования. Продолжительные санкционные режимы, инициированные Соединенными Штатами против Кубы, Ирана и Северной Кореи во времена Холодной войны, не только сократили шансы для нормализации отношений между странами, но и помешали сотрудничеству по другим внешнеполитическим вопросам.
Это, конечно, не означает, что санкции обычно являются изначальной или главной причиной ухудшения отношений между страной-субъектом и страной-объектом санкций.
Не означает это и то, что санкции должны быть полностью отвергнуты как инструмент внешней политики. Например, они могут рассматриваться как наименее плохой вариант, доступный политикам при определенных обстоятельствах. Однако страны должны принимать во внимание все негативные последствия санкций, а также низкий уровень их эффективности, прежде чем приступать к их применению.
