библиотека статьи

Споры о конституции

В нестабильных политических режимах доминирующая сила за счет поправок в конституцию стремится навязать остальным свою волю

Скоро россиянам предстоит проголосовать за изменения в российской Конституции. Как конституции защищают себя? Почему в одних странах конституции меняются постоянно, а в других – почти никогда? Нужно ли вписывать в Конституцию социальные гарантии? Как изменится российский политический режим после принятия поправок? И почему даже самые важные главы 1-2 Конституции остались лишь декларациями, не став фактом российской жизни?

Все эти вопросы обсуждались на круглом столе «Конституционные поправки: опыт устойчивых демократий», который проходил 27 февраля в Сахаровском центре. Его организовала редакция журнала «Сравнительное конституционное обозрение». Вела дискуссию Ольга Сидорович, главный редактор журнала и директор Института права и публичной политики.

В разговоре принимали участие Александра Троицкая, эксперт-конституционалист, замглавного редактора «Сравнительного конституционного обозрения»; Андрей Медушевский, профессор, председатель редакционного совета «Сравнительного конституционного обозрения»; Кирилл Рогов, политолог, вице-президент фонда «Либеральная миссия», Анита Соболева, старший юрист Института права и публичной политики и  Тамара Морщакова, судья Конституционного суда России в отставке.

Ниже публикуется конспект выступлений Александры Троицкой и Андрея Медушевского. Изложение выступлений Кирилла Рогова, Аниты Соболевой и Тамары Морщаковой читайте во второй части этой публикации

Александра Троицкая: Конституционный суд – рубеж обороны конституционных принципов: если не он, то кто?

Как можно защищать конституционный порядок в периоды внесения изменений в конституцию? Просто закрепить ключевые принципы конституции – этого недостаточно. Необходима их защита, особенно в ситуации давления. Развитие конституционализма – это история атаки и защиты конституционных принципов. Какие возможны линии конституционной обороны? 

Первая линия использовалась в период между мировыми войнами, ее называли «воинствующей демократией». Статью с таким названием в 1937 году опубликовал Карл Левинштейн. Эмигрировав в США из гитлеровской Германии, он полагал, что гитлеровский режим, придя к власти при помощи эмоциональных средств, затем уничтожает саму демократию. Поэтому демократии нужна способность защищаться, оборонять конституционный порядок. В 1937 Левинштейн не был услышан. Его идея предполагает возможность ограничения конституционных прав некоторых политических сил – с тем, чтобы потом они не давили на конституционные принципы. 

Однако этому средству защиты присущи риски и угрозы. Как и всякая самозащита, она должна быть предпринята вовремя. Когда недружественные демократии силы уже находятся у власти, это средство не работает. А если они сами начинают использовать аналогичный механизм для ограничения власти своих конкурентов, то из защиты конституционного правопорядка это оружие превращается в средство подавления политического инакомыслия (так поступали популистские режимы в Польше и Венгрии под лозунгом защиты демократии и интересов народа).

Вторая линия конституционной обороны – институт конституционного контроля. 

Третья линия обороны – процедурные ограничения. Идея в том, что для внесения поправок в конституцию надо преодолеть волю квалифицированного большинства. Но если у одной из политических сил есть конституционное большинство, то эта защита не срабатывает. Более того, если такое большинство завоевано, то доминирующая политическая сила получает как бы прямое приглашение к изменению конституции. Правила, определяющие более жесткий порядок внесения изменений в конституцию, оказываются нерабочими, если у одной из сторон, как в Венгрии в 2011, есть конституционное большинство. 

Есть ли содержательные пределы изменения конституции? Здесь возникают возможности проверки конституционности конституционных поправок. Это целая концепция в конституционном праве, опробованная в ряде государств. Мы видим много примеров, когда учредительные полномочия (полномочия по внесению изменений в конституцию) используются в интересах отдельных политических сил. Нужны ли конституционные барьеры на этот случай? Вдобавок, возможна ситуация суммирования эффектов, когда каждая отдельная поправка не представляет угрозы конституционным принципам, но вместе они угрожают базовым ценностям, закрепленным в конституции.

Сложные процедуры «двойной защиты» (жесткий порядок изменения одних глав и еще более жесткий – для других) не всегда помогают, ведь самые принципиальные главы обычно никто и не стремится менять. Сверхжесткая защита самых важных глав обычно ничего не дает, потому что все необходимое можно сделать, поменяв остальные главы. Поэтому возникают вопросы, можно ли ставить вопрос о неконституционности конституционных поправок, какие положения следует считать принципиально неизменяемыми, и кто будет «сторожем» конституции?

В зарубежном опыте можно видеть три модели ответа на эти вопросы, отличающиеся по степени прямолинейности. Первая, одна из самых простых: в конституции закрепляются «вечные положения», а орган конституционного контроля проверяет поправки в конституцию на соответствие этим положениям (так сделано в Украине). 

Вторая модель: в конституции закреплены «вечные положения», но полномочий органа конституционного контроля по их проверке не установлено (Германия). Федеральный конституционный суд Германии еще в начале своей деятельности согласился с конституционным судом Баварии, сказав: то, что определенное положение записано в конституции, не освобождает его от возможности проверки на соответствие принципиальным, самым фундаментальным положениям этой же конституции. Есть надконстиционные принципы, которые связывают даже учредительную власть. 

В России же Конституционный суд последовательно проводит противоположную позицию: если норма стала частью Конституции, она уже не может быть проверена на конституционность. У нас эта мысль воспринимается как нечто само собой разумеющееся, но она такой не является. Немецкий конституционный суд ни разу не признавал поправки в конституцию неконституционными, но эта норма дает охлаждающий эффект, сдерживает политические власти.

Третья модель, наименее прямолинейная: в конституции не содержится «вечных положений», нет и полномочий органа конституционного контроля по проверке поправок, но он сам выводит из текста конституции важнейшие положения и принимает на себя полномочия по проверке их соблюдения. В Колумбии конституционный суд ввел специальную доктрину «замещения конституции», различив обычные поправки и замещение одной конституционной нормы другой. Если одна норма замещается другой (а не просто «правится»), то это неконституционно. 

Похожая идея используется в Австрии: поправки вносятся квалифицированным большинством, а для полного пересмотра нужен референдум. И австрийский конституционный суд может решать, с чем мы имеем дело в конкретном случае: с поправкой или пересмотром. Было несколько случаев, когда исполнительная власть называла предлагаемые изменения поправками, а суд говорил, что это пересмотр, и нужен референдум. А в Колумбии конституционный суд не позволил внести поправку, разрешающую президенту баллотироваться на третий срок. Верховный суд Индии, противостоявший инициативам Индиры Ганди, выработал идею «основной структуры конституции»: конституция – не просто случайный набор отдельных норм. У нее есть основная структура, и некоторые принципы нельзя поменять без того, чтобы ее обрушить.

Итак, мы видим несколько вариантов защиты конституции, особенно самых принципиальных положений. Тут возникает множество вопросов, в том числе о роли конституционного суда, но, по крайней мере, мы видим принципиальный рубеж обороны, который можно обеспечить: если не конституционный суд, то кто? Ведь оставлять соблюдение самых принципиальных положений конституции на усмотрение политических сил – это слишком ненадежный вариант.

Андрей Медушевский: Глобализация вызывает у отдельных стран стремление противопоставить свою правовую идентичность транснациональной, обособиться и постулировать свой суверенитет